美国食品和药物管理局建议对香烟和其他烟草产品限制尼古丁含量

美国食品药品监督管理局（FDA）今日宣布了一项正式提案，旨在将香烟及其他可燃烟草制品中的尼古丁含量降低至不成瘾水平。根据该规定，若最终确定，唯一合法的可燃香烟将是所谓极低尼古丁含量（Very Low Nicotine，简称VLN）香烟，其尼古丁含量约为普通香烟的5%。

除香烟外，该规定还将适用于卷烟烟草、自制卷烟烟草、大多数雪茄及烟斗烟草。但不适用于昂贵的手工卷制（“高档”）雪茄或水烟烟草（水烟膏）。

该规定同样不适用于非可燃产品，如电子烟、尼古丁袋、加热烟草产品或无烟烟草。

本月早些时候，该规定已通过了拜登白宫管理和预算办公室（Office of Management and Budget，简称OMB）的审查。然而，最终规定的实施需要即将上任的特朗普政府的支持，而特朗普政府也可能否决该提案。

根据《国会审查法》（Congressional Review Act），在卸任政府交接权力前60个工作日（或更早）发布的任何行政规定，均可通过国会决议恢复至规定出台前的状态。随后，新政府只需将其从审议中撤除即可。

即便特朗普允许该规定继续推进，其实施也需要近三年的时间，甚至可能更长。而烟草行业的诉讼可能会使该规定长期搁置。

FDA在今日发布的新闻稿中表示，将从明天（1月16日）起至9月15日就该提案接受公众意见。公众意见征集期结束后，该机构将审查意见，然后制定最终规定。最终规定发布后，将有两年的宽限期，之后才开始执行。

极低尼古丁含量（VLN）香烟规定将如何运作？

FDA提案将受限产品中的尼古丁含量限制在每克0.7毫克，约为前100大香烟品牌平均含量（17.2毫克/克）的4%。

每支标准美国香烟含有7.5至13.4毫克的尼古丁。VLN香烟中的尼古丁含量极低，用户无论抽多少烟，都无法获得足够的尼古丁来满足其烟瘾。即使持续抽吸，也无法提供足够的尼古丁。

研究表明，用户很快就会因试图通过多抽烟来满足其尼古丁需求而感到厌倦，从而寻求其他尼古丁来源或完全戒除尼古丁。

理论上，香烟用户将迅速转向风险较低的尼古丁产品，如电子烟、尼古丁袋、无烟烟草或尼古丁口香糖。当然，这一理论假设非法市场不会立即涌现，为吸烟者提供他们习惯的标准香烟。

新禁令将催生新的黑市

许多专家预计，极低尼古丁含量规定将导致一个庞大的标准香烟黑市，其规模可能与20世纪20年代禁酒令时期产生的酒精黑市相媲美。这样的结果将是执法部门的噩梦，并可能催生新的有组织犯罪集团，同时壮大现有犯罪集团。

FDA认为，非法市场“尚不足以抵消产品标准的益处”，并指望联邦、州和地方警察部门无论如何都会打击黑市。然而，香烟在全球生产，而警察过去从未证明能够阻止坚定的走私者和酒精或非法药物的销售者。FDA的回应实质上是“这不是我们的问题”。

FDA不会惩罚持有或使用非法标准香烟的个人，但地方当局将制定自己的法律，这些法律可能适用于持有一定数量香烟或将其赠予朋友的个人。

烟斗烟草等产品的较小非法市场也可能出现……整个烟斗爱好者经济（包括烟斗店、手工雕刻烟斗、本地混合和进口烟草）是否会瞬间崩溃，还是FDA和地方当局将简单地忽视烟草市场的这一小部分？

极低尼古丁含量香烟会有市场吗？

目前仅有一家公司销售商业化的VLN香烟：22世纪集团（22nd Century Group），该公司生产未加香和薄荷味两种VLN品牌香烟。近年来，该公司一直努力维持运营，因为香烟消费者对其产品毫无兴趣。

（注：“VLN”一词作为描述所有极低尼古丁含量香烟的通用术语，其使用时间比22世纪集团将其作为品牌名使用的时间更长。然而，FDA现在将VLN香烟称为“VLNC”（Very Low Nicotine Content）香烟，可能是为了区分所有VLN香烟和22世纪集团的VLN品牌。）

2019年，22世纪集团通过上市前烟草申请（Premarket Tobacco Application，简称PMTA）途径，获得了FDA对其极低尼古丁含量香烟（最初使用Moonlight品牌）的授权，2021年，该机构授予该产品改良风险烟草产品（Modified Risk Tobacco Product，简称MRTP）指定。22世纪集团于2022年开始以VLN品牌对香烟进行试销。此后，该公司股价一直下跌，并被迫多次策划“反向股票拆分”（即将股票合并以人为抬高股价）的噱头，以维持在纳斯达克证券交易所的上市地位。

尚不清楚各大烟草公司是否会推出其热门品牌的VLN版本。如果他们认为吸烟者不会接受这些产品，他们可能会将未来重点放在非可燃替代品上，同时在法庭上与FDA抗争（这可能持续多年）。如果他们决定推出，每种新香烟都需要提交PMTA申请。

VLN香烟比普通香烟更安全吗？

在周一发布的新闻稿中，22世纪集团大肆宣扬其对健康和“尼古丁危害减少”的承诺。但VLN香烟提供公共健康红利的唯一途径是消费者不吸它们。

VLN香烟与其他任何香烟的危害程度并无不同——因为香烟中的有害物质不是尼古丁，而是烟雾本身。正是燃烧烟草产生的数千种化学物质和气体导致了每年夺去数百万人生命的心脏病、肺部疾病和癌症。

对大多数人来说，在不吸烟的情况下摄入尼古丁几乎没有风险。通过授权22世纪集团的极低尼古丁含量香烟，并允许该公司宣称其致命的香烟比其他香烟风险更低，FDA将减害理念本末倒置，并导致非可燃尼古丁产品被进一步妖魔化。

可以说，VLN香烟规定唯一可能带来的好处是，未来几代人可能不会染上吸烟瘾。然而，在美国，青少年吸烟几乎已经绝迹。

极低尼古丁含量规定的历史

烟草行业成功游说国会，阻止了FDA烟草产品中心（Center for Tobacco Products，简称CTP）消除香烟中的所有尼古丁。这就是为什么《家庭吸烟预防和烟草控制法》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act，简称TCA）仅允许该机构降低尼古丁含量，而不是将其去除。

到2009年《家庭吸烟预防和烟草控制法》通过时，大幅降低香烟中尼古丁含量的想法已经在烟草控制领域讨论了至少15年。在特朗普政府的第一任期提供了一位有力的倡导者之前，这一直是烟草控制领域的一种幻想。

斯科特·戈特利布（Scott Gottlieb）作为唐纳德·特朗普的第一任FDA局长，于2017年6月宣布，将极低尼古丁含量香烟规定作为其尼古丁和烟草监管“综合方法”的支柱。该计划的另一个要素是禁止薄荷味香烟和调味雪茄。

在戈特利布的计划中，FDA将授权多种尼古丁电子烟产品，供吸烟者作为香烟的替代品使用，并且他推迟了电子烟PMTA提交的截止日期，以便该机构“使产品审查过程更高效、可预测和透明，对制造商而言更加有利”。

一年后，戈特利布的FDA发布了极低尼古丁含量标准的预先通知规则制定。然而，这位局长很快就被Juul引发的恐慌所占据，极低尼古丁含量标准和制定合理电子烟产品标准的计划（以及薄荷味香烟禁令）显然都被放弃了。戈特利布于2019年春天因“个人原因”辞去FDA局长职务。

但FDA中的烟草控制强硬派并未放弃极低尼古丁含量规定，2021年4月有报道称，拜登政府将继续执行降低香烟中尼古丁含量和禁止薄荷味香烟的计划。2022年6月，该机构正式宣布其制定极低尼古丁含量标准的计划。（FDA在此前两个月已发布了禁止薄荷味香烟和调味雪茄的草案规定。）

尽管FDA局长罗伯特·卡利夫（Robert Califf）施压，但总统拜登在2024年选举年期间暂停了极低尼古丁含量规定和薄荷味香烟禁令，以免吓跑吸烟选民。然而，随着拜登在11月败选，以及他几乎肯定会政治退休，限制性的极低尼古丁含量规定突然在最后时刻卷土重来（不过，薄荷味香烟禁令显然已被永久放弃）。

现在，即将上任的总统唐纳德·特朗普及其卫生团队将决定是否继续执行这一禁令政策。特朗普及其顾问尚未就该提案发表评论，他们在烟草监管方面的立场也不得而知。特朗普本人历史上一直反对吸烟，但尚不清楚他对香烟的反感是否意味着支持限制性法律。

在拜登任期结束前不到一周提出该规定的原因之一，可能是民主党人希望通过迫使新总统放弃一项有利于公共健康并惩罚大型烟草公司的规定，来使其尴尬。据《福布斯》报道，纽波特和骆驼香烟（以及Vuse电子烟）的制造商R.J.雷诺兹是特朗普2024年竞选活动中最大的企业捐赠者。若通过放弃尼古丁标准来保护烟草行业，这无疑将为民主党人提供批评特朗普的口实。